一起举报，五年四审，检察抗诉——原食药监局对消费者权益争议投诉事项无调解职能

北京市第二中级人民法院

行政判决书

                         （2020）京02行再4号

抗诉机关：北京市人民检察院。

申诉人（一审原告、二审上诉人）：逯某某

被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：北京市东城区市场监督管理局

委托代理人：陈某，北京市东城区市场监督管理局干部。

委托代理人：杨霞，北京尚左律师事务所律师。

被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：北京市市场监督管理局

委托代理人：张某，北京市市场监督管理局法制处干部。

委托代理人：黄某，北京观韬中茂律师事务所律师。

申诉人逯某某与被申诉人北京市东城区市场监督管理局、北京市市场监督管理局（经北京市机构改革，原北京市食品药品监督管理局相关职责由北京市市场监督管理局承担，北京市东城区食品药品监督管理局亦更改为北京市东城区市场监督管理局）投诉处理及行政复议一案，本院于2016年11月30日作出（2016）京02行终1294号行政判决，已经发生法律效力。逯某某不服向检察机关申诉，北京市人民检察院作出京检行监[2018]110000000206号行政抗诉书，向北京市高级人民法院提出抗诉。北京市高级人民法院于2019年12月5日作出（2019）京行抗6号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。北京市人民检察院指派北京市人民检察院检察官闫俊瑛、北京市人民检察院第二分院检察官王子涵、检察官助理李梦阳出庭，逯某某、北京市东城区市场监督管理局之委托代理人陈曦、杨霞、北京市市场监督管理局之委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

逯某某向一审法院诉称，2015年7月16日其致信原北京市东城区食品药品监督管理局（以下简称东城食药局），举报投诉乐天超市崇文门店涉嫌未建立产品进货台账、未按照生产批次索要法定条件检验机构出具的检验报告等违法行为，请求东城食药局予以查处并赔偿投诉人损失、支付十倍赔偿金并书面回复处理结果。2015年7月24日，东城食药局向其送达了受理通知书，其认为该通知未对其“赔偿损失并支付十倍赔偿金”的投诉请求作出处理，涉嫌行政不作为，遂向原北京市食品药品监督管理局（以下简称市食药局）申请行政复议。市食药局作出了驳回行政复议申请的复议决定，其不服，诉至法院，请求：1、法院依法撤销市食药局的复议决定；2、确认东城食药局对逯某某投诉的消费者权益争议未在法定期限内作出处理并告知的行为违法；3、责令市食药局和东城食药局重新作出处理并告知。

东城食药局在一审中辩称，东城食药局严格依照法定程序履行法定职责，对逯某某的投诉请求进行调查核实后作出处理回复，该回复认定事实清楚，适用法律正确，逯某某的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回逯某某的诉讼请求。

市食药局在一审中辩称，我局作出的行政复议决定程序合法，事实清楚，法律适用正确，请求法院驳回逯某某的诉讼请求。

一审法院认定事实：2015年5月19日，逯某某从乐天超市购买了预包装食品——味好美番茄沙司。2015年7月16日，逯某某致信东城食药局，举报投诉乐天超市崇文门店涉嫌未建立产品进货台账、未按照生产批次索要法定条件检验机构出具的检验报告等违法行为，请求东城食药局予以查处并赔偿投诉人损失、支付十倍赔偿金并书面回复处理结果。2015年10月15日，东城食药局作出《举报办理告知书》（被诉告知书）。告知逯某某“因《北京市行政调解办法》于2015年9月1日施行，对您提出赔偿损失并支付十倍赔偿金的请求，我局已告知被举报人上述调解要求，被举报人不同意调解”。逯某某对被诉告知书不服向市食药局申请行政复议。2015年11月9日，市食药局作出被诉复议决定，认为东城食药局作出的回复并无不当之处，驳回了逯某某的复议申请。逯某某不服，诉至法院。

一审法院审理认为，根据《北京市食品药品监督管理受理违法案件举报实施办法（试行）》，《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》之相关规定，东城食药局负有对逯某某提出的有关食品生产、流通环节投诉、举报事项进行调查核实并作出处理的相应职权。根据《中华人民共和国行政复议法》之相关规定，市食药局作为东城食药局的上级机关，具有针对下级行政机关所作行政行为进行行政复议的法定职责。

本案各方当事人争议的焦点为东城食药局对逯某某提出的要求“被投诉人赔偿损失并支付十倍赔偿金”消费者权益争议的投诉请求是否具有调解的职责。

依据《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十二条之规定，各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。有关行政部门应当听取消费者和消费者协会等组织对经营者交易行为、商品和服务质量问题的意见，及时调查处理。该法第三十九条之规定，消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解；（三）向有关行政部门投诉；（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼。参照《国务院食品安全办、国家工商总局、国家质检总局、国家食品药品监管总局关于进一步做好机构改革期间食品和化妆品监管工作的通知》（食安办[2013]13号）第五条规定，自通知下发之日起，有关食品生产、流通环节和化妆品生产监管方面的投诉、举报、信访等事项由国家食品药品监管总局承担。各省、自治区、直辖市的该类工作，按照各地机构改革进展情况，随职责划转进行交接。综合以上法律法规可知，食品药品监督管理部门具有对食品流通环节消费者提出的有关消费者权益争议投诉事项予以处理的法定职责，但并没有明确规定应当对消费者权益纠纷组织调解。《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十九条规定的解决消费者权益纠纷的途径中“请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解”和“向有关行政部门投诉”是并列的两种不同的方式，并没有规定在向有关行政部门投诉的同时要求组织调解。故，本案逯某某认为东城食药局应当对其提出的要求“被投诉人赔偿损失并支付十倍赔偿金”的投诉请求进行调解的主张并无法律依据。

东城食药局对逯某某的投诉申请履行了立案受理、调查取证、作出处理决定等法定程序，该程序合法，并无不当之处。针对逯某某的投诉举报事项，东城食药局在调查核实的基础上进行了逐条详细回复，该回复认定事实清楚，适用法律正确，并无不当之处。市食药局在接到逯某某行政复议申请后，作出被诉复议决定，程序符合法律规定，认定事实清楚，复议结论并无不当之处。

综上所述，逯某某请求撤销被诉告知书及被诉复议决定的主张缺乏事实及法律依据，不予支持。一审法院于2016年7月1日作出（2015）西行初字第01272号行政判决，驳回逯某某的诉讼请求。

逯某某不服一审判决，以一审法院适用法律错误，认定事实不清等理由提起上诉，请求撤销一审判决，并依法改判支持其一审诉讼请求。

东城食药局同意一审判决，请求予以维持。

市食药局同意一审判决，请求予以维持。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院二审认为，东城食药局作为辖区内食品药品监督管理机关，负有对逯某某提出的有关食品生产、流通环节投诉、举报事项进行调查核实并作出处理的相应职权。市食药局作为东城食药局的上级机关，具有针对下级行政机关所作行政行为进行行政复议的法定职责。

东城食药局对逯某某的投诉申请履行了立案受理、调查取证、作出处理决定等法定程序，该程序合法，并无不当之处。针对逯某某的投诉举报事项，东城食药局在调查核实的基础上进行了逐条详细回复，该回复认定事实清楚，适用法律正确，并无不当之处。市食药局在接到逯某某行政复议申请后，作出被诉复议决定，程序符合法律规定，认定事实清楚，复议结论亦无不当之处。

综上，一审法院判决认定事实清楚，程序合法，并无不当，应予维持。逯某某的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。本院于2016年11月30日作出（2016）京02行终1294号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。

北京市人民检察院抗诉认为，二审法院作出的（2016）京02行终1294号行政判决认定事实及适用法律存在错误。理由如下：

一、法院判决将逯某某的诉讼请求确定为请求撤销原东城食药局作出的《举报办理告知书》，所判非所诉，构成认定事实错误

人民法院审理行政案件应当围绕当事人的诉讼请求，明确被诉行政行为，并以此作为案件审理内容与裁判对象。本案中，逯某某申请行政复议和提起行政诉讼均是围绕原东城食药局是否在法定期限内受理其“投诉”请求而进行的，其向法院提出的诉讼请求明确为：1.撤销《京食药监复决字[2005]0131号行政复议决定书》；2.确认原东城食药局对逯某某“投诉”的消费者权益争议未在法定期限内作出处理并告知的行为违法；3.责令原市食药局和原东城食药局重新作出处理并告知。上述三项诉讼请求并未提及、也并非不服原东城食药局作出的《举报办理告知书》。而且，在案件审理中，逯某某亦未变更其诉讼请求。但是，一审判决却将逯某某的诉讼请求确定为“撤销原东城食药局的《举报办理告知书》以及原市食药局的行政复议决定”，显然与逯某某起诉的对象不符。由于一审法院对逯某某诉讼请求概括错误，将逯某某未起诉的对象即《举报办理告知书》作为本案审查内容与裁判对象，致使所判非所诉，未能准确回应和充分保护当事人的合法权益，属于认定事实有误。而二审法院对上述错误却未予纠正，同样构成认定事实错误。

同时，逯某某于2015年9月8日向原市食药局申请行政复议，在原市食药局的复议期间内，东城区食药局才于当年10月15日作出并向逯某某送达《举报办理告知书》。因此，一审判决认定逯某某系针对《举报办理告知书》向原市食药局申请行政复议，构成事实认定错误。生效判决对此亦没有纠正。

二、原东城食药局对逯某某投诉请求没有按照《消费者权益保护法》第四十六条的规定作出处理并告知逯某某，构成行政不作为，原市食药局及法院未考虑《消费者权益保护法》第四十六条的规定，驳回逯某某的复议与诉讼请求构成适用法律错误

《消费者权益保护法》第三十九条规定：“消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（三）向有关行政部门投诉”；第四十六条规定：“消费者向有关行政部门投诉的，该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知消费者”。《中华人民共和国食品安全法》第八十条规定：“县级以上卫生、质监、工商、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理，对不属于本部门职责的，应当书面通知并移送有权处理的部门处理。”参照《国务院食品安全办法、国家工商总局、国家质检总局、国家食品药品监管总局关于进一步做好机构改革期间食品和化妆品监管工作的通知》（食安办[2013]13号）第五条规定：“自通知下发之日起，有关食品生产、流通环节和化妆品生产监管方面的投诉、举报、信访等事项有国家食品药品监管总局承担。各省、自治区、直辖市的该类工作，按照各地机构改革进展情况，随职责划转进行交接。”根据上述规定，有关食品生产、流通环节的投诉事项应当有食品药品监督管理部门承担，其在收到消费者投诉后，应当在法定期限内予以处理并告知。本案中，逯某某于2015年7月16日向原东城食药局提交《投诉、举报书》，载明“举报请求：对违法事实依法查处并奖励。投诉请求：赔偿投诉人损失并支付十倍赔偿金”。原东城食药局于当年7月22日向逯某某作出的（京东）食药监举受[2015]129号《受理通知书》，只是告知逯某某受理其举报请求，并没有按照《消费者权益保护法》第四十六条规定的期限要求，对逯某某投诉请求予以处理并告知。原市食药在作出行政复议决定时，忽略了《消费者权益保护法》第四十六条关于投诉人知情权的规定，仅仅从原东城食药局对逯某某的投诉请求是否具有调解职责以及原东城食药局对逯某某举报请求的处理仍在法定期限内，即驳回逯某某的复议申请，构成适用法律错误，同样，法院判决在忽略上述法律规定的情况下，认定原东城食药局对逯某某的投诉申请程序合法并判决驳回逯某某的诉讼请求，亦构成适用法律错误。

逯某某申诉称，本案原审认定事实及适用法律错误，东城食药局未在法定期限内对其“赔偿损失并支付十倍赔偿金”的消费者权益争议的投诉请求作出处理，要求支持其原审诉讼请求，理由与原审一致。

北京市东城区市场监督管理局辩称，行政机关没有处理民事争议的职责，原审判决适用法律正确，同意原审判决。

北京市市场监督管理局辩称，复议决定程序合法，同意原审判决。

本院经再审查明，2015年5月19日，逯某某从乐天超市购买了预包装食品——味好美番茄沙司。2015年7月16日，逯某某致信东城食药局，举报投诉番茄沙司使用了让消费者误解的文字介绍食品、乐天超市崇文门店涉嫌未建立产品进货台账、未按照生产批次索要法定条件检验机构出具的检验报告、销售的塑料购物袋涉嫌无生产许可和标注许可编号等违法行为，请求东城食药局对违法事实予以查处并赔偿投诉人损失、支付十倍赔偿金并书面回复处理结果。2015年7月22日，东城食药局作出《受理通知书》，告知逯某某反映的食品安全等问题决定受理，受理日期是2015年7月22日。其所反映的塑料购物袋问题，不属于职责范围，不予受理，该举报情况将及时转送北京市工商行政管理局东城分局。2015年9月8日，逯某某向北京市食药局申请行政复议，要求确认东城食药局对于逯某某“投诉”的消费者权益争议未作出处理并告知的行为违法。2015年10月15日，东城食药局作出《举报办理告知书》，告知逯某某东城食药局于2015年7月29日进行了现场检查，经初步调查，对其举报的番茄沙司标识问题不属实，不予立案；对其举报的产品标签涉嫌使消费者误解的文字方式介绍食品，已对被举报人立案调查；因《北京行政调解办法》于2015年9月1日起施行，对其提出赔偿损失并支付十倍赔偿金的请求，已告知被举报人上述调解要求，被举报人不同意调解，特此告知。2015年11月9日，市食药局作出《行政复议决定书》，认为调解消费纠纷不属于东城食药局法定职责范围，截止逯某某提起行政复议时，东城食药局对举报案件的处理仍在法定期限内。驳回了逯某某的复议申请。

在原一审期间，法官询问逯某某明确诉讼请求，逯某某表示“主要的诉讼请求是被告受理投诉人与商家民事纠纷的法定职责”。再审期间，经询问逯某某其投诉的“消费者权益争议”具体指什么，逯某某表示就是指要求商家赔偿其损失并支付十倍赔偿金的争议。

因北京市机构改革，原北京市食品药品监督管理局相关职责由北京市市场监督管理局承担，北京市东城区食品药品监督管理局亦更改为北京市东城区市场监督管理局。

本院再审认为，行政案件审理范围包括当事人的诉讼请求和行政机关作出的具体行政行为。本案中，逯某某向东城食药局举报投诉，东城食药局在七日内作出《受理通知书》并送达逯某某，符合法律规定。东城食药局于2015年10月15日作出《举报办理告知书》，不存在行政不作为。逯某某在起诉书中所写的请求并不明确，其实质请求是要求行政机关对其要求赔偿损失并支付十倍赔偿金的民事争议作出处理，而行政机关并无处理民事争议的职权和义务，逯某某应通过法定途径对其民事权益寻求救济。逯某某在诉讼请求中要求行政机关重新作出行政行为，必然要对行政机关已作出的行政行为进行审查才能处理其该项请求，因此，原审对于《举报办理告知书》进行审查，符合审理行政案件的要求。行政机关作出的《受理通知书》、《举报办理告知书》、《复议决定书》，认定事实清楚，程序均符合法律规定，处理并无不当之处。对于原审判决书中书写的事实错误，本院通过再审查明事实予以更正。逯某某的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。

综上所述，原审法院判决适用法律正确，驳回逯某某的诉讼请求并无不当之处，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

维持本院（2016）京02行终1294号行政判决。

本判决为终审判决。

 二〇二〇年九月十八日

 书 记 员 　　 褚玉晗