判例:北京高院再审纠错：食品安全监督管理机关只对举报事项进行审查、处理并答复

北京市高级人民法院

行政裁定书

（2019）京行申688号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）北京市东城区市场监督管理局，住所地北京市东城区东四北大街267号。

法定代表人韩非，局长。

委托代理人李莹，北京市东城区市场监督管理局工作人员。

委托代理人毛伟旗，北京尚左律师事务所律师。

再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）刘某，男,19年月日出生，汉族，住市。

再审申请人北京市东城区市场监督管理局（原北京市东城区食品药品监督管理局，以下简称东城食药局）因举报办理告知一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）作出的（2018）京0101行初257号行政判决，以及北京市第二中级人民法院（以下简称二审法院）作出的（2018）京02行终1556号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，公开听证审理了本案。再审申请人东城食药局的委托代理人李莹，毛伟旗；再审被申请人刘某到庭参加了听证。现已审查终结。

经审理查明，2017年9月14日，北京市食品药品监督管理局（以下简称市食药局）接到刘某关于北京物美商业集团股份有限公司、佛州阳光公司销售的“丹麦皇家丹斯卡908g曲奇饼干”中英文标签标示内容不符，中文标签项下缺失饱和脂肪、反式脂肪相关标注的投诉举报。市食药局作出的《举报登记表》中“被举报产品问题”载明：“中英文标签标示不符，中文标签脂肪项下缺失饱和脂肪、反式脂肪相关标注”。在刘某附具的举报投诉书中被举报产品问题说明为“涉案产品在包装上贴有中外文两种标签，其中外文标签在其脂肪项下标注有饱和脂肪以及反式脂肪含量，在中文标签中却没有对应的标示”。市食药局将该举报事项交由东城食药局及北京市石景山区食品药品监督管理局办理。2017年9月19日，东城食药局收到市食药局转交的刘某的举报事项及相关材料。2017年9月28日，东城食药局对该局辖区内被举报销售“丹麦皇家丹斯卡908g曲奇饼干”的北京奥士凯物美商业有限公司朝内菜市场（以下简称朝内菜市场）进行了现场检查，并调取了该单位的工商营业执照、食品流通许可证等。同日，东城食药局予以立案，并对朝内菜市场作出《责令改正通知书》，要求立即停止经营不符合规定的食品。2017年10月12日，东城食药局对朝内菜市场进行了调查询问，并制作了调查询问笔录，调取了佛州阳光公司的营业执照、食品流通许可证、涉案商品的进口货物报关单、北京朝阳出入境检验检疫局核发的入境货物检验检疫证明等。同年10月17日，东城食药局再次对朝内菜市场进行现场检查，未发现涉案商品。2017年10月26日，东城食药局向北京朝阳出入境检验检疫局发出《关于协查北京佛州阳光商贸有限责任公司经营“丹麦皇家丹思卡黄油曲奇饼干908g”相关情况的函》。后，东城食药局调取了涉案商品生产商出具的产品说明。2018年3月1日，北京朝阳出入境检验检疫局出具回复函，称涉案产品外文标签营养成分表中的反式脂肪酸来源于配料中的黄油，是天然存在的。2018年3月19日，东城食药局作出《举报办理告知书》（以下简称《告知书》），主要内容如下：1、经现场核实，被举报单位具有营业执照，注册名称为北京奥士凯物美商业有限公司朝内菜市场，注册地为北京市东城区东四北大街乙528号；具有《食品经营许可证》……；2、执法人员对被举报单位进行现场检查，现场发现被举报产品“丹麦皇家丹斯卡908g曲奇饼干”，外包装英文标签标识为“Nutrition Information,Energy,protein,fat-Saturatedfat 17.4g,-trans fat0.9g,Carbohydrate-Sugar,Sodium ”;中文标签标识为“营养成分表，项目包含能量、蛋白质、脂肪、碳水化合物、钠”，未见标识反式脂肪酸。该单位已经提供被举报产品的《海关进口货物报关单》、《北京佛州阳光商贸有限公司发货通知单》、《入境货物检验检疫证明》复印件。3、《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）问答（修订版）第二十九条规定：“在食品配料中含有或生产过程中使用了氢化和（或）部分氢化油脂时，……必须符合标准中的声称要求”。4、我局向北京市朝阳区出入境检验检疫局协查，该局回函称，117000004686816001号入境货物检验检疫证明项下的“丹麦皇室丹思卡黄油曲奇饼干”，该产品外文标签营养成分表中的反式脂肪酸来源于配料中的黄油，是天然存在的。5、进口商北京佛州阳光商贸有限责任公司（以下简称佛州阳光公司）提交的一份经中华人民共和国驻丹麦王国大使馆领事部出具的《产品说明》，称“关于本产品的规格（分类：S022），我们在此确认该饼干是由28%黄油制作。所使用的28%黄油含100%牛乳，不添加任何植物油。此外凯尔森公司声明所含反式脂肪酸（0.9%）也来自该黄油”。故被举报产品中，天然存在反式脂肪，不属于《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）规定的强制性标注内容。6、被举报产品外包装英文标识的“Saturated fat（饱和脂肪酸）”不属于《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）2.4规定的核心营养素，不需要按照其4.1规定强制标示。依据《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十四条的规定，刘某举报的北京奥士凯物美商业有限公司朝内菜市场销售不符合国家相关规定的“丹麦皇家丹斯卡908g曲奇饼干”问题情况不属实，我局决定撤案。刘某举报不属实，不符合《北京市食品药品违法行为举报奖励办法（2016年修订）》第五条规定的举报奖励条件，故不能为其申请举报奖励。

刘某不服该告知书，诉至一审法院。主要理由是，其于2017年8月25日在东四北大街奥士凯物美店进口商品直营区购买一盒“丹麦皇家丹斯卡曲奇饼干”，规格为908g。该产品在商品包装背面同时贴有中外文两个标签。其中外文标签营养成分表中脂肪项下标注有反式脂肪酸，在中文营养标签中未标注反式脂肪酸。该产品不符合食品安全国家标准相关规定，违反食品安全法，故其向北京市食品药品监督管理局投诉举报中心举报该产品。东城食药局并未对其举报事项进行全面核查，仅片面选择处理其中的饱和脂肪、反式脂肪未标注问题。而对中外文标签不对应问题没有进行处理和答复，导致在处理上出现适用标准错误进而导致结论错误。故请求一审法院判决撤销东城食药局作出的《告知书》，并责令该局就其举报事项给予重新核查并依法处理。

东城食药局向一审法院辩称，其对刘某的投诉举报事项已经依法进行调查，并依法向其反馈办理结果，履行了法定监管职责。经调查，被举报产品中的反式脂肪酸为天然存在，依据GB28050-2011及其问答（修订版）的规定，企业可以自愿选择是否标示。佛州阳光公司在中文营养标签中不标示反式脂肪酸符合我国营养标签食品安全标准的要求。此外，被举报产品外包装英文标识的“Saturated fat（饱和脂肪酸）”属于《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）2.4规定的核心营养素以外的营养成分，企业可以自愿标示，不需要强制标示，刘某举报的违法事实不成立。东城食药局处理刘某的举报程序合法，请求一审法院判决驳回刘某的诉讼请求。

一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）、《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的相关规定，东城食药局作为区县一级食品药品监督管理部门，具有对本辖区内流通环节食品安全进行监督管理的法定职责。《食品安全法》第九十七条规定：“进口的预包装食品、食品添加剂应当有中文标签；依法应当有说明书的，还应当有中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，并载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。”《食品安全国家标准预包装食品标签通则GB（7718-2011）问答》（修订版）第五十六条规定：“进口预包装食品外文配料表的内容均须在中文配料表中有相对应的内容”。《食品药品投诉举报管理办法》的规定，投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈给投诉举报人。投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。确定管辖的食品药品投诉举报机构或者管理部门所需时间、协助调查的时间不计算在投诉举报办理期限内。本案中，刘某的举报事项为涉案商品中英文标签不相符，具体表现形式为英文标签在脂肪项下标注了饱和脂肪和反式脂肪，在碳水化合物项下标注了糖，而中文标签没有得到对应的标示。东城食药局作出的《告知书》系对涉案商品中的反式脂肪是否属于强制标注的内容进行的调查、认定，并未对涉案商品是否存在中英文标签不符问题作出处理和答复，与刘某的举报事项不符，属于认定事实不清。对于被诉《告知书》，依法应予撤销。东城食药局应当对刘某的举报事项重新作出处理决定。刘某关于撤销《告知书》并责令东城食药局限期对其举报事项重新核查并作出处理的诉讼请求，依法应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决：一、撤销《告知书》；二、责令东城食药局于判决生效之日起60日内针对刘某的涉案举报事项重新作出处理决定并送达刘某。

东城食药局不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决、改判驳回刘某的诉讼请求。东城食药局的上诉理由如下：一审判决认定刘某的举报事项包含涉案商品英文标签在碳水化合物项下标注了糖，而中文标签没有对应的标示，但该内容为刘某在一审起诉状中所列，在提交该局的《举报登记表》、举报投诉书中没有该内容；一审判决将“中英文标签不符问题”作为刘某的一项独立的举报请求，属于认定事实错误，刘某的举报事项是清晰的，即“外文标签在其脂肪项下标注有饱和脂肪及反式脂肪含量，在中文标签中却没有相应的标识”；刘某举报事项系涉案产品的营养标签标识问题，东城食药局处理该举报事项应适用《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）及其问答（修订版）的规定，根据该规定，我国预包装食品营养标签中强制标示的核心营养素包括蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠，食品配料含有或生产过程中使用了氢化和（或）部分氢化油脂时，在营养成分表中还应标示出反式脂肪（酸）的含量，食品中天然存在的反式脂肪酸不要求强制标示，企业可自愿选择是否标示，因此，东城食药局需要着重调查的是涉案产品中文营养标签是否应标注饱和脂肪和反式脂肪的事实；针对刘某的举报，东城食药局调查后认定涉案产品中的饱和脂肪不是我国预包装食品营养标签中强制标示的内容，且从形式上看，涉案产品的中外文营养标签的不完全一一对应，又是食品安全国家标准（GB28050-2011）所允许的，东城食药局在《告知书》中向刘某反馈了举报处理结果，以示该进口食品无食品安全问题，这与《食品安全法》及《食品药品投诉举报管理办法》所规定的保障食品安全的初衷也是一致的。

二审法院经审理认为，根据《食品安全法》的相关规定，东城食药局作为刘某提出涉案投诉举报事项时本市东城区食品药品监督管理部门，具有对辖区内流通环节食品安全进行监督管理的法定职责。《食品安全法》第九十七条规定，“进口的预包装食品、食品添加剂应当有中文标签；依法应当有说明书的，还应当有中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，并载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。”《食品安全国家标准预包装食品标签通则GB（7718-2011）问答》（修订版）第五十六条规定，“进口预包装食品外文配料表的内容均须在中文配料表中有相对应的内容”。《食品药品投诉举报管理办法》规定，投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈给投诉举报人。投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。本案中，刘某的举报事项为涉案商品中英文标签不相符，具体表现形式为英文标签在脂肪项下标注了饱和脂肪和反式脂肪，在碳水化合物项下标注了糖，而中文标签没有得到对应的标示。东城食药局作出的被诉《告知书》系对涉案商品中的反式脂肪是否属于我国法律规定必须予以标注的内容进行的调查、认定，并未对刘某举报投诉的涉案商品中英文标签不符问题作出答复。尤其对涉案商品英文标签“营养成分表”中碳水化合物项下标示了糖的含量，而中文标签“营养成分表”中碳水化合物项下未标示糖的含量的问题，未予调查、认定并在被诉《答复书》中予以说明。虽然在刘某的举报投诉材料中未涉及该问题，但作为食品安全监督管理机关，亦有义务在行政处理程序中对涉案商品是否符合我国食品安全领域法律、法规的情况进行全面审查，而不应仅限于投诉举报人的投诉举报内容。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销《告知书》，并判令东城食药局针对刘某的涉案举报事项重新作出处理决定并送达刘某，并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

东城食药局向本院提起再审申请，主要理由是，一审法院认定事实错误，二审法院未予纠正，亦存在矛盾之处，二审法院未纠正一审判决适用食品安全标准错误问题，导致事实认定错误。一、二审法院适用法律错误，二审未予纠正。本案被诉告知书，是东城食药局针对刘某的投诉举报事项调查、处理后所作的答复，《食品安全法》、《食品药品投诉举报管理办法》未要求东城食药局必须对刘某投诉举报材料未涉及的事项进行处理，故依法所反馈的，应当是投诉举报事项的处理结果。二审法院未正确理解和适用相关法律、法规、规章关于投诉举报处理的相关规定，给东城食药局强加对涉案食品除投诉举报内容之外的审查义务，明显超越法律，属于适用法律错误。请求本院撤销一、二审法院判决；驳回刘某的全部诉讼请求，并判令由被申请人承担全部诉讼费用。

刘某同意一、二审判决。

本院认为，根据《食品安全法》、《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的相关规定，东城食药局作为区县一级食品药品监督管理部门，具有对本辖区内流通环节食品安全进行监督管理的法定职责。《食品安全法》第九十七条规定：“进口的预包装食品、食品添加剂应当有中文标签；依法应当有说明书的，还应当有中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，并载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。”《食品安全国家标准预包装食品标签通则GB（7718-2011）问答》（修订版）第五十六条规定：“进口预包装食品外文配料表的内容均须在中文配料表中有相对应的内容”。《食品药品投诉举报管理办法》规定，投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈给投诉举报人。投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。确定管辖的食品药品投诉举报机构或者管理部门所需时间、协助调查的时间不计算在投诉举报办理期限内。

本案中，刘某在其《举报登记表》中“被举报产品问题”内容为：“中英文标签标示不符，中文标签脂肪项下缺失饱和脂肪、反式脂肪相关标注”。在刘某附具的投诉举报书中被举报产品问题说明，表述为：“涉案产品在包装上贴有中外文两种标签，其中外文标签在其脂肪项下标注有饱和脂肪以及反式脂肪含量，在中文标签中却没有对应的标示”。东城食药局所作《告知书》虽对涉案商品中的反式脂肪是否属于强制标注的内容进行的调查、认定，但并未针对涉案商品存在中英文标签标示的对应问题予以处理和明示，故一审法院认为其与刘某的举报事项不符属于认定事实不清，并无明显不当。据此，一、二审法院判决撤销《告知书》，并判令东城食药局针对刘某的涉案举报事项重新作出处理决定，本院予以确认。

关于本案在一审庭审中，刘某陈述其举报事项为涉案产品中英文标签内容不对应。具体表现形式为：英文标签在脂肪项下标注了饱和脂肪和反式脂肪，在碳水化合物项下标注了糖；而中文标签没有得到对应的标识。在该陈述中，刘某增加了其在举报时未予载明的内容，即“在碳水化合物项下标注了糖”一节，一、二审法院均作为刘某的举报事项的认定不妥。东城食药局应就刘某之举报事项进行审查、处理并答复，以符合举报事项行政处理之旨意。一、二审法院对此内容表述不当，本院予以指正和释明。因终审法院判决结果正确，本院没有提起再审的必要，故本院对本案不再提起再审。

综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：

驳回北京市东城区市场监督管理局的再审申请。

审　　判　　长　　　赵宇晖
审　　判　　员　　　支小龙
审　　判　　员　　　哈胜男

二○二○年七月七日

法　官　助　理　　　唐珊珊
书　　记　　员　　　周　晶