判例 | 北京高院三个再审裁定：食药局对消费者投诉不具有法定职责、要求食药局履行调解职责不属于人民法院的受案范围

原北京市食品药品监督管理局及各区县局（以下简称食药局）一度曾收到部分消费者雪片般提交的投诉、举报书，其中包括了“投诉请求：赔偿投诉人损失并支付十倍赔偿金”，关于该投诉请求是否属于应当由食品药品监督机关受理并处理的事项曾引起广泛的争议，个别消费者（单个个体）历年来形成了几百件投诉举报，与之相类似的投诉不计其数，食药局基本上都以无法定职责为由回复不予受理并告知其通过法定途径解决，如此答复受到个别消费者以食药局不履行职责为由提起的大量行政复议和行政诉讼，而北京市不同的区县法制机关、市局、基层法院、中级法院对此认识不一，基层缺少统一权威的办案指导，相关结论多次反复，多家机关各说各话，基层行政机关不知所措。

直至北京市高级人民法院作出(2017)京行申711号行政裁定，确认“投诉请求实质上是要求行政机关对民事争议作出处理，在没有法律特别授权或规定的情况下，行政机关并无作出上述处理的职权和义务”。但此后北京市第一中级人民法院却针对相同事项作出了相反的裁定，其撤销了一审法院认为食药局对消费者投诉无处理职权的结论，个别消费者居然一次为由向北京市人民检察院申请检察监督，要求对前述裁定提起检查抗诉，这种“与我有利就是正确”的逻辑简直令人咋舌。而北京高院（2018）京行申640号、（2018）京行申810号行政裁定进一步明确“要求食药局履行调解职责依法不属于人民法院的受案范围”，直接从根本上关闭了闹剧再次上演的大门。

我们根据办案实践，梳理了与本争议相关的法律依据和职权依据，与广大执法人员、理性消费者共同探讨。

一、举报人提出的“投诉请求：赔偿投诉人损失并支付十倍赔偿金”不属于食品安全法律制度所规定的投诉举报

法律层面上，2009年《食品安全法》第八十条与2015年《食品安全法》第一百一十五均规定“食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理，” 但是并对投诉进行定义。

原国家食品药品监督管理局2011年发布的《食品药品投诉举报管理办法（试行）》（国食药监办﹝2011﹞505号）第二条规定，食品药品投诉举报是自然人、法人或者其他组织向各级食药监管部门反映违法行为。

原《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》（京药监法〔2013〕15号）第二条规定，本办法所称的违法案件举报，是指自然人、法人或者其他组织向食药监管部门采用各种形式反映食品药品安全违法行为。该实施办法仅针对食品举报，不包含食品投诉。

原国家食品药品监督管理总局2016年发布的《食品药品投诉举报管理办法》（总局令第21号）第二条规定，食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。2016年5月21日起实施的《北京市食品药品投诉举报管理办法》第二条对食品药品投诉举报作了基本相同的规定。

上述法律、规章、行政规范性文件是食药局办理食品药品投诉举报的法律依据，均明确规定投诉、举报的事项是食品生产、经营中的违法行为，并不包括民事赔偿请求。个别消费者在举报时提出的“投诉请求：赔偿投诉人损失并支付十倍赔偿金”，并非上述法律、规章、规范性文件所规定的投诉、举报。

二、食药局对个别消费者的所谓“投诉请求不具有法定监管职责

根据《食品安全法》、《北京市食品药品监督管理局关于印发东城区食品药品监管局、食品药品稽查大队、街道食品药品监管所主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（京食药监人〔2014〕18号）的相关规定，食药局作为区县一级食品药品监督管理部门，具有对辖区经营环节食品安全进行监督管理的法定职责。个别消费者提出的“投诉请求：赔偿投诉人损失并支付十倍赔偿金”不属于食药局的法定监管职责范围。

原国家食品药品监督管理总局于2015年12月21日发布了《食品药品领域主要信访事项法定办理途径及相关法律依据》，其中“一、请求行政处理类（四）投诉举报类”的法律依据仅包括《食品安全法》及《食品药品投诉举报管理办法（试行）》，而没有将《消费者权益保护法》列为食药监管部门处理消费者对食品药品投诉举报的依据。

三、个别消费者所谓的投诉请求实际上是滥用诉权的不理性行为

首先，在食品药品投诉举报领域，个别消费者提出的所谓“投诉”虽名为投诉，但字同意不同，明显不属于食品安全法律制度所规定的投诉。检索现行法律，投诉目前大致可以分为两种:一种是《消费者权益保护法》规定的“消费者投诉”，其实质是民事权益纠纷处理的一种处理程序；另一种则是作为行政处罚程序之前行政机关搜集甄别线索的投诉处理，比如《食品安全法》规定的投诉。对于前一种投诉的处理，毫无疑问具有个人权益保护的功能，但这种投诉往往采取的是行政调解等非强制性处理方式。而对于后一种投诉，行政机关对投诉的处理实体结论其实就是应否予以处罚以及如何处罚。2015年9月6日印发的《陕西省食品药品违法行为举报奖励（试行）》则明确规定，举报，是指公民、法人和其他组织向食药监部门检举、揭发属于监管职责范围内的违法行为，举报人以维护食品药品安全为目的，而非消费活动发生后的投诉；投诉，是指消费者向食药监部门主张其合法权益的行为，投诉者以主张个人权益为主要目的。

其次，个别消费者所谓“投诉请求”也不属于《消费者权益保护法》第三十九条第（三）项规定的“消费者权益争议的投诉”。消费者权益应当指《消费者权益保护法》第二章所规定的消费者权利，即消费者在购买、使用商品及接受服务时而依法享有的权利和利益；消费者权益争议投诉的前提，是消费者的该合法权益受到损害。消费者权益本质上是一种民事权益，属于民事法律关系的调整范畴，《消费者权益保护法》第三十九条第（二）项规定了“请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解”的救济途径。《消费者协会受理消费者投诉工作导则（修订）》第十六条规定“消费者协会要审查投诉方与被投诉方的主体资格及投诉内容。对下列情况投诉应予受理：（一）消费者因《消法》和本地消费者权益保护法规规定的权利受到损害的投诉；（二）消费者对经营者未履行《消法》和本地消费者权益保护法规规定的义务的投诉；（三）农民购买、使用直接用于农业生产的生产资料，其合法权益受到损害的投诉；（四）其他应予受理的投诉。”个别消费者认为其权益受到损害而投诉并要求十倍赔偿金，完全可以依据《消费者权益保护法》第三十九条第（二）项规定寻求救济，而不是向食药监管部门请求解决。如是要求被举报人赔偿，则应通过调解等民事途径解决；如是要求食药局赔偿，则缺乏法律依据。

依据职权法定的行政法基本原则，行政机关应当严格依法行政，不得越权。现行法律未赋予食药监管部门处理个别消费者“赔偿损失并支付十倍赔偿金”的职责。在法无明文规定的情况下，食药局对于个别消费者所谓的“投诉请求”既无权作出认定，更无处理的程序。假设真如个别消费者所言，食药监局既要查处所举报的违法行为，又同时“赔偿十倍损失”，明显会出现打草惊蛇、泄露举报线索的情形，会出现满足了个别消费者要求，变相给生产经营者消除违法行为、隐匿违法证据的时间差，真可谓保护了个别消费者的消费者合法权益，侵害了人民群众生命安全的局面。

基于此考虑，食药局对个别消费者“投诉请求”的不受理并无错误。