判例｜北京市三中院：食品药品行政处罚立案应以有违法事实为基础

［裁判要旨］

1.《食品药品行政处罚程序规定》第十八条规定，立案应当符合有违法事实这一条件。在对被举报产品包装无法进行比对的情况下，尽管从善意以及一般大众的角度举报人并无伪造包装的必要，但食品药品监督管理部门仍需要在履行调查取证等一系列程序后对是否存在违法事实作出谨慎认定。

2.结合《食品药品违法行为举报奖励办法》可以看出，食品药品违法行为举报奖励制度设置的目的是为了鼓励社会公众积极举报食品药品违法行为，严厉打击食品药品违法犯罪，推动食品药品安全社会共治，举报奖励仅系激励手段，并非目的，食品药品违法行为举报奖励制度及其办法并非公民、法人或者其他组织牟利的法律依据，故而奖励原则第（四）项规定对同一举报人的同一举报事项，不重复奖励；对同一举报人提起的两个或者两个以上有包含关系的举报事项，相同内容部分不重复奖励。

［裁判文书］

北京市第三中级人民法院

行政判决书

（2018）京03行终82号

上诉人（一审原告）沈凯，男，自由职业者，住河北省三河市。

被上诉人（一审被告）北京市通州区食品药品监督管理局，住所地北京市通州区梨园北街51号。

法定代表人冯源，局长。

委托代理人王文欢，男，北京市通州区食品药品监督管理局举报投诉中心负责人。

委托代理人王喜莲，北京赵天庆律师事务所律师。

上诉人沈凯因投诉举报回复一案，不服北京市通州区人民法院（2017）京0112行初165号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月22日公开开庭进行了审理，上诉人沈凯，被上诉人北京市通州区食品药品监督管理局（以下简称通州食药局）的委托代理人王文欢、王喜莲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2016年12月29日，沈凯向通州食药局提交《民事纠纷行政调解申请（举报）书》（以下简称举报信），称其于2016年8月15日购买的×麻辣牛肉64g（以下简称麻辣牛肉）食品添加剂中标注有“复合磷酸盐”，未标明其通用名称，且未建立进货台账并按照生产批次索要检验报告等，要求对供货商一并处理，提出两项请求：1.对投诉举报的违法事实依法查处，责令召回并奖励；2.赔偿投诉举报人精神及误工等损失12 331元并支付1000元赔偿金。2017年3月29日，通州食药局作出《关于沈凯举报北京×连锁超市销售有限公司通州店销售麻辣牛肉涉嫌违反食品安全法的回复》（以下简称《举报回复》），答复称1.经调取北京易初莲花连锁超市有限公司通州店（以下简称×通州店）的进货台账，未发现你举报生产日期为2016年6月7日的涉案产品；2.×通州店提供了供货商的资质证明及麻辣牛肉的产品检测报告等；3.鉴于未发现客观违法事实，对沈凯举报不予立案处理，因供货商不属于通州食药局辖区故无法一并处理，但通州食药局已将沈凯的举报内容告知供货商所在地食品药品监督部门；4.沈凯的本次举报无奖励。

沈凯不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销通州食药局于2017年3月29日作出的《举报回复》，责令通州食药局对沈凯的举报事项依法重新作出处理。

一审法院经审理查明，2016年8月15日上午10时10分和10时17分，沈凯在×通州店分别购买了一袋×五香牛肉64g（以下简称五香牛肉）和一袋麻辣牛肉；2016年8月21日，沈凯就五香牛肉向通州食药局提交《民事纠纷行政调解申请（举报）书》，举报事项和请求与涉案举报信一致；2016年12月23日，通州食药局作出（京通）食药监食罚[2016]150611号《行政处罚决定书》（以下简称150611号行政处罚决定书），认定×通州店销售的五香牛肉的配料表中食品添加剂一项标注有“复合磷酸盐”，并非食品安全国家标准《食品添加剂使用标准》中的食品添加剂的通用名称，违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第六十七条第一款第（七）项的规定，根据第一百二十五条第一款第（二）项的规定，对×通州店处以没收违法所得2305.80元及罚款22 000元的行政处罚，而后×通州店已交纳上述处罚数额。

2016年12月29日，沈凯向通州食药局提交举报信，通州食药局于12月30日收到举报信；2017年1月9日，通州食药局对×通州店进行现场检查，现场查看了麻辣牛肉的电子进销存台账，×通州店提供了营业执照、食品经营许可证及上述电子进销存台账的打印单一份，通过进销存台账显示，×通州店于2016年6月20日购进麻辣牛肉40件，生产日期及批号为20160527，×通州店于2016年8月1日购进麻辣牛肉80件，生产日期及批号为20160720，至2016年8月23日，库存总计66件，至10月29日期间未进行销售，10月29日，库存为0；因涉案产品的生产商、供货商的相关资质材料及检验报告均由×通州店的公司总部保存，故×通州店于其后提交了生产商、供货商的相关资质材料及检验报告等材料；2017年2月3日，×通州店向通州食药局提交情况说明，称因受到沈凯对五香牛肉的举报，×通州店于2016年8月29日下架了五香牛肉供应商的所有产品，包括麻辣牛肉干、香辣牛腱等其他口味，没有给顾客带来不利影响，对于目前沈凯又举报的同类产品，请求酌情考虑申请免于处罚；2017年3月8日，通州食药局至×通州店进行询问调查，×通州店表示未销售生产日期为2016年6月7日的麻辣牛肉，且无法联系生产商提供该生产日期麻辣牛肉的包装样式；2017年3月22日，通州食药局形成不予立案审批表，理由和依据中载明：“×通州店分别于2016年6月20日、2016年8月1日共2次购进麻辣牛肉，其生产日期及批号分别为20160527和20160720，没有举报人所述生产日期为20160607的涉案产品”“由于举报人举报时间与购买时间相隔4个多月，致使涉案产品已经无从查找其包装样式，且涉案经营企业×通州店在2016年8月销售五香牛肉其标注复合磷酸盐的举报已经立案并依法进行了处罚，涉案企业一并将该相关产品进行了下架退回处理；2017年3月27日，通州食药局向北京市丰台区食品药品监督管理局发送《北京市通州区食品药品监督管理局关于北京×商贸有限公司销售×麻辣牛肉的告知函》（以下简称《告知函》），称因麻辣牛肉的供货商位于北京市丰台区食品药品监督管理局辖区内，故将沈凯的举报函告北京市丰台区食品药品监督管理局；2017年3月29日，通州食药局作出《举报回复》，决定不予立案；沈凯不服，提起本案诉讼。

另查，2017年4月5日，沈凯向一审法院提出买卖合同纠纷，一审法院于2017年8月1日作出（2017）京0112民初15883号《民事判决书》（以下简称15883号民事判决书），判决×通州店退还沈凯货款（五香牛肉、麻辣牛肉）37.8元，并赔偿沈凯1000元。

一审法院经审理认为，根据《食品安全法》、《北京市食品药品投诉举报管理办法》的规定，通州食药局作为北京市通州区区域内食品药品的监督管理部门，具有对沈凯的投诉举报进行调查处理的法定职责。

《食品药品行政处罚程序规定》第十八条规定，立案应当符合下列条件：……(二)有违法事实……。具体到本案中，通州食药局应当查明×通州店确实出售过麻辣牛肉且麻辣牛肉确实存在违法之处。第一，通过沈凯提交的购物小票，确可证明×通州店出售过麻辣牛肉，在通州食药局向×通州店调查时，其也表示认可，对此一审法院不持异议；第二，认定×通州店销售的麻辣牛肉是否存在沈凯所举报的违法之处，需要结合麻辣牛肉的包装进行认定，沈凯提供了麻辣牛肉的实物包装，但其生产日期及批号与×通州店出售的麻辣牛肉并不对应，且×通州店无法提供沈凯所举报生产日期的麻辣牛肉的包装样式，此时通州食药局无法进行比对，即无法确认沈凯所提交的实物包装是否为客观真实的，尽管从善意以及一般大众的角度沈凯并无伪造包装的必要，但通州食药局作为行政执法部门，需要在履行调查取证等一系列程序后谨慎的作出认定，结合通州食药局调取的收货单、库存流动管理记录等，可看出×通州店购进的麻辣牛肉生产日期及批号为20160527、20160720，并无沈凯所举报的20160607，故在对产品包装无法进行比对的情况下，通州食药局亦无法对×通州店并未销售的产品进行违法查处，其作出无违法事实的认定并决定不予立案并无不当。

另外，根据一审法院查明的事实，沈凯在同一天十分钟内先后购买麻辣牛肉和五香牛肉一袋，其分两次就麻辣牛肉和五香牛肉包装存在同一违法事项进行投诉举报，投诉举报前后相隔四个月，且针对沈凯的第一次举报，通州食药局已对×通州店进行了罚款和没收的行政处罚，沈凯亦在通州食药局作出行政处罚之后就五香牛肉和麻辣牛肉向一审法院提起对×通州店的民事赔偿，一审法院亦支持了沈凯的诉讼请求。一审法院认为，结合国家食品药品监管总局、财政部联合发布的《食品药品违法行为举报奖励办法》可以看出，食品药品违法行为举报奖励制度设置的目的是为了鼓励社会公众积极举报食品药品违法行为，严厉打击食品药品违法犯罪，推动食品药品安全社会共治，举报奖励仅系激励手段，并非目的，食品药品违法行为举报奖励制度及其办法并非公民、法人或者其他组织牟利的法律依据，故而奖励原则第（四）项规定对同一举报人的同一举报事项，不重复奖励；对同一举报人提起的两个或者两个以上有包含关系的举报事项，相同内容部分不重复奖励。而沈凯就同一天购买的同一品牌的不同口味的产品包装存在的同一问题进行两次投诉举报的行为明显不符合常理，不无牟取举报奖励等其他利益之嫌，对其上述行为一审法院作否定性评价。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沈凯的诉讼请求。

沈凯不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由为：一、一审法院认定被举报人销售了涉案牛肉，却又驳回上诉人的诉讼请求存在互相矛盾之处。二、一审法院作出的15883号民事判决书中，被举报人认可上诉人在其处购买涉案牛肉的事实，故一审法院在上述判决中予以认定，但是在本案一审判决中，一审法院认可真实性却不认可其证明目的，涉嫌违法。三、被上诉人作出的《举报答复》与15883号民事判决书存在矛盾之处，一审法院未调取15883号民事判决书的庭审笔录，想当然的认定被上诉人的处理决定合法，不无包庇纵容被上诉人之嫌。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求或将本案发回重审。

通州食药局同意一审判决，请求法院维持。

沈凯在法定期限内向一审法院提交如下证据材料：

1.举报信，证明沈凯向通州食药局举报的事实；

2.《举报回复》，证明通州食药局向沈凯作出不予立案决定涉嫌违法；

3. 15883号民事判决书，证明×通州店销售了麻辣牛肉，通州食药局作出不予立案决定涉嫌违法。

通州食药局在法定期限内向一审法院提交如下证据材料：

1.举报登记表（[通信]S2016120018）、举报材料，证明通州食药局于2016年12月30日接到沈凯举报；

2.现场检查笔录及照片，证明通州食药局于2017年1月9日对×通州店进行现场检查；

3.×通州店资质证明文件（营业执照副本、食品经营许可证、授权委托书等）；

4.×通州店提供的证据材料（收货单、库存物流管理、北京×商贸有限公司营业执照副本、食品流通许可证、湖北×食品工业集团股份有限公司营业执照副本、全国工业产品生产许可证、商标注册证、检验报告）；

证据3、4系由×通州店提供的，证明通州食药局依法就举报事项对×通州店进行了调查；

5.给沈凯的电子邮件，证明通州食药局于2017年1月18日通过电子邮件方式告知其民事调解不予受理，并通知沈凯于1月25日前携带证据来通州食药局配合案件调查；

6.情况说明，证明×通州店针对涉诉产品的下架情况；

7.询问调查笔录，证明通州食药局于2017年3月8日对×通州店询问调查；

8.不予立案审批表；

9.《告知函》及邮寄凭证；

证据8、9证明通州食药局于2017年3月22日做出不予立案决定，3月30日将举报线索发函北京市丰台区食品药品监督管理局；

10.《举报回复》及邮寄凭证，证明通州食药局于2017年3月29日依法做出此案回复，并于3月30日邮寄给沈凯。

一审法院要求通州食药局当庭提交下列证据：

11.2016年8月21日沈凯提交的《民事纠纷行政调解申请（举报）书》，证明沈凯向通州食药局投诉举报事项；

12.购物小票；

13.五香牛肉照片；

证据12、13证明沈凯购买过五香牛肉；

14.150611号行政处罚决定书，证明通州食药局针对沈凯此前投诉举报的五香牛肉对×通州店进行过行政处罚。

通州食药局在法定期限内依法向一审法院提交如下法律依据：

1.《食品药品行政处罚程序规定》第十八条；

2.《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》第五条第（五）项；

3.《北京市人民政府办公厅关于印发北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知（京政办发（2013）54号）》第二条主要职责；

4.《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》；

5.《食品安全法》第五条、第六条。

经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：沈凯提交的证据2和通州食药局提交的证据10系本案被诉具体行政行为，不能作为证据使用；沈凯提交的其他证据客观真实，一审法院对其真实性予以认可，但对证据3的证明目的不予认可，15883号民事判决书系根据民事诉讼的证据规则等作出的认定，与食品药品行政执法监督的规则不一致，且15883号民事判决书形成于《举报回复》之后，故民事判决认定的事实和结果不当然影响或者否定食品药品监督部门作出的处理结果；通州食药局提交的其他证据与本案具有关联性，能够证明通州食药局对沈凯投诉举报进行调查、检查的情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳；一审法院要求通州食药局当庭提交的证据，应当视为一审法院依法调取的证据，有助于了解案件背景、查明全部事实，沈凯对此证据反映的事实予以认可，一审法院亦不持异议。

一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，故予以确认。

经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。

本院认为，根据《食品安全法》及《北京市食品药品投诉举报管理办法》的相关规定，通州食药局作为被举报单位经营场所所在地的食品药品监督管理机关，具有对沈凯的举报进行调查处理的法定职责。

根据《食品药品行政处罚程序规定》第十八条的规定，立案应当符合有违法事实这一条件。本案中，2016年12月29日，沈凯向通州食药局提交举报信，针对其于2016年8月15日购买的麻辣牛肉食品添加剂中标注有“复合磷酸盐”、未标明其通用名称、未建立进货台账并按照生产批次索要检验报告等问题，要求通州食药局对上述违法事实依法查处，责令召回并奖励、赔偿，同时对供货商一并处理。通州食药局经现场检查×通州店麻辣牛肉的电子进销存台账、经营许可手续、生产商、供货商的相关资质及检验报告等材料并进行调查询问，认为不能证明×通州店销售过举报人沈凯所述生产日期为20160607的麻辣牛肉，且由于间隔时间较长，无法查找该生产日期麻辣牛肉的包装样式。鉴于不能证实存在客观违法事实，综合考虑×通州店因同样的违法事由曾接受过行政处罚的情况，通州食药局决定对沈凯的举报作不予立案处理，并向供货商所在地食品药品监督部门发送《告知函》，通州食药局的上述做法，并无不当。

关于《举报答复》与15883号民事判决书是否存在矛盾之处，一审法院在对证据的认证意见部分已经作出论述，本院对此不持异议。关于沈凯所持×通州店销售过生产日期及批号分别为20160527和20160720的麻辣牛肉，亦应接受行政处罚的意见，本院认为，因没有证据证明沈凯购买过这两个生产日期及批号的麻辣牛肉，且沈凯提起本案诉讼的举报事项并不涉及这两个生产日期和批号，故通州食药局对此问题如何处理，与沈凯并不具有利害关系，亦不属于本案的审查范围。

综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沈凯的诉讼请求并无不当，本院予以维持。沈凯的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人沈凯负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审　　判　　长　　　贾志刚

审　　判　　员　　　董　巍
代  理  审  判  员　　　冯秋丽

二〇一八年一月二十三日

书　　记　　员　　　孙畅阳
书　　记　　员　　　刘　毅